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【政策解读】广州市规范生态环境行政处罚自由裁量权规定解读材料

  • 2021-02-10 11:07:00
  • 来源: 广州市生态环境局
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  一、修订背景及过程

  自2018年12月广州市生态环境部门开始执行《广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定》(穗环规字〔2018〕5号)以来,国家和省陆续修订实施了一大批生态环境领域法律法规规定,增加设定了许多新的生态环境违法行为,修改了部分原有违法行为的构成要件及处罚种类,并大幅度提高了原有处罚额度。

  在新冠肺炎疫情防控形势的日渐常态化、国家政策大力号召社会经济稳中求进支持“六稳”“六保”以及环保机构垂改工作逐步推进落实的背景情况下,目前执行的处罚自由裁量权规定已经无法适应现有法律法规和环保执法工作中的实际需求。为此,市生态环境局根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境保护法》《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》《广州市规范行政执法自由裁量权规定》等规定,并结合广州市生态环境行政执法工作实际,组织起草了《广州市规范生态环境行政处罚自由裁量权规定》(下称《规定》)初稿,并经数轮征求局系统、有关市直部门和公众意见,再经进一步修改完善、合法性审核及集体审议,形成了《规定》(送审稿)。经市司法局审核同意,《规定》(穗环规字〔2021〕2号)已于2021年2月7日正式印发执行。

  二、法律政策依据

  编制《规定》主要依据的法律法规和文件有:

  (一)《中华人民共和国行政处罚法》;

  (二)《中华人民共和国环境保护法》;

  (三)《中华人民共和国环境影响评价法》;

  (四)《中华人民共和国水污染防治法》;

  (五)《中华人民共和国大气污染防治法》;

  (六)《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》;

  (七)《中华人民共和国土壤污染环境防治法》;

  (八)《中华人民共和国环境噪声污染防治法》;

  (九)《中华人民共和国放射性污染防治法》;

  (十)《中华人民共和国海洋环境保护法》;

  (十一)《中华人民共和国清洁生产促进法》;

  (十二)《建设项目环境保护管理条例》;

  (十三)《中华人民共和国自然保护区条例》;

  (十四)《放射性废物安全管理条例》;

  (十五)《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》;

  (十六)《畜禽规模养殖污染防治条例》;

  (十七)《消耗臭氧层物质管理条例》;

  (十八)《医疗废物管理条例》;

  (十九)《新化学物质环境管理办法》;

  (二十)《广东省环境保护条例》;

  (二十一)《广东省固体废物污染环境防治条例》;

  (二十二)《广东省大气污染防治条例》;

  (二十三)《广东省机动车排气污染防治条例》;

  (二十四)《广东省饮用水源水质保护条例》;

  (二十五)《广东省实施<中华人民共和国环境噪声污染防治法>办法》;

  (二十六)《广东省实施<中华人民共和国海洋环境保护法>办法》;

  (二十七)《广东省实施<中华人民共和国土壤污染环境防治法>办法》;

  (二十八)《广东省水污染防治条例》;

  (二十九)《广州市机动车排气污染防治规定》;

  (三十)《危险废物经营许可证管理办法》;

  (三十一)《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》;

  (三十二)《环境行政处罚办法》;

  (三十三)《排污许可管理办法(试行)》;

  (三十四)《企业事业单位环境信息公开办法》;

  (三十五)《建设项目环境影响登记表备案管理办法》;

  (三十六)《广州市餐饮场所污染防治管理办法》;

  (三十七)《广州市行政规范性文件管理规定》;

  (三十八)《广州市规范行政执法自由裁量权规定》;

  (三十九)《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》(环执法〔2019〕42号);

  (四十)《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》(环综合〔2020〕13号)等。

  三、修订理由

  (一)践行绿水青山就是金山银山理念落实生态环境法律法规的必然要求。习近平总书记在2020年10月14日深圳经济特区建立40周年庆祝大会上指出,必须践行绿水青山就是金山银山的理念,实现经济社会和生态环境全面协调可持续发展。广州市生态环境部门严格落实总书记指示要求,将生态环境领域新的法律法规规定落到实处,推进生态文明建设。

  (二)顺应机构改革趋势统一全市执法标准的必然要求。随着机构改革的推进和落实,各区生态环境分局执法工作已经逐步纳入全市“一盘棋”进行统筹考虑。因此,修订行政处罚自由裁量权规定,实现生态环境行政处罚条款自由裁量标准全覆盖,有利于统一全市执法尺度,进一步规范广州市生态环境行政处罚行为,尽量避免区域间执法处罚不平衡,保证行政处罚的公正、公平、合法、合理。

  (三)进一步落实监督执法正面清单统筹疫情防控和经济社会发展的必然要求。《规定》积极响应生态环境部关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的政策更新要求,发挥执法正面清单的激励导向作用,适度降低重罚比例,注意平衡生态环境法律责任设定较重与支持企业复工复产之间的矛盾,并新增了免罚内容。

  (四)应对复议诉讼审核重点突出合理性和可操作性的必然要求。经研判近年来行政复议、行政诉讼对生态环境行政处罚行为审核重点的变化,《规定》一方面尽量贴近执法实际,在设置裁量情节及裁量标准时,按照易于执法人员直观判断及便利调查取证的原则予以调整,一方面突出裁量情节及裁量标准的合理性,力求处罚力度与违法行为性质、情节、危害后果等相适应。

  四、主要内容

  《规定》由“正文”及“附件”组成。

  “正文”不分章,共二十一条。第一部分为第一条至第六条,规定了立法目的、适用范围、内涵、基本原则和法律适用的基本规则等。第二部分为第七条至第十四条,固化了原有执法人员全过程记录、调查取证要求、行使自由裁量权的具体考虑因素以及从重、从轻处罚的具体情形及相应的判定规则等,并新增了14项免罚清单。第三部分为第十五条至第二十条,内容包括建立重大复杂案件集体审议制度和会商、会签机制,适用行政拘留案件及涉嫌环境污染犯罪的移送要求,以及不属于附件所列项目时的自由裁量权行使的兜底条款等。第四部分为第二十一条,规定了生效时间及有效期。

  “附件”即《广州市生态环境行政处罚自由裁量权标准》,在原有18大类224项环境违法行为的基础上扩展完善至19大类287项,基本实现现行生态环境法律法规及处罚条款的全覆盖。《广州市生态环境行政处罚自由裁量权标准》严格对照法律法规对各项违法行为的构成要件要求,从当事人建设项目的环评类别、违法行为的持续时间及具体表现形式、危害的具体对象、主观过错程度、认错认罚态度、初次还是再次违法、环境信用状况、企业的规模大小、改正的态度和是否采取改正措施及其效果,以及违法行为造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响程度等因素入手,逐项设置对应的裁量情节及裁量标准,在处罚裁量档次上大多区分为较轻、一般和较重的不同梯度,充分考虑不同生态环境违法行为的特点及执法人员调查取证过程中的可操作性,彰显“以人为本”及“罚过相当”的法治理念。

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